作者 / 黄宁宁 国浩上海办公室管理合伙人
来源 / 国浩律师事务所
2020年11月15日，东盟10国（印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、泰国、新加坡、文莱、柬埔寨、老挝、缅甸、越南）和中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰共15个亚太国家正式签署《区域全面经济伙伴关系协定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）。
彼时，笔者正在海口参加第86次中国改革国际论坛，来自全球31个国家地区的官员、专家学者参加论坛，以“高水平开放的中国与世界”为主题进行探讨。RCEP签署的消息给论坛的结尾带来超乎想象的强刺激，也给处于国内国际双循环，而以国内大循环为主的新时代发展格局的中国带来新的内容。
自RCEP文件签署后，对其各个板块的学习研究成为目前及未来较长时期的热点。
本文仅就中国在RCEP项下对法律服务业的开放承诺做简要分析，并对下一阶段中国法律服务业的开放做出展望和建议。
一
RCEP项下的中国承诺
RCEP附件2包括各签约国有关服务业的承诺表（Annex II — Schedules of Specific Commitments for Services，下称“承诺表”），中国承诺表共67页，近12000字。
其中有关法律服务业开放在第二章“具体承诺”（Specific Commitments）的II.1.(a)，即属于商业服务（Business Services）-专业服务（Professional Services）中的第一部分内容，两页内容（第5、6页），共计500余字。RCEP承诺表中的法律服务业定义，按照联合国统计办公室（the United Nations Statistical Office，已改名为联合国统计委员会）所做的主要产品分类(Central Product Classification，CPC)确定，目前仅包括律师服务。
因此本文的讨论也仅围绕律师服务展开，而不包括其他法律服务方式。
RCEP承诺表中集体承诺的体例与中国入世议定书附件9《服务贸易具体承诺减让表》（下称“附件9”）保持一致，把服务提供方式（Modes of supply）分为四种方式：
1. 跨境交付(Cross-border supply)；
2. 境外消费(Consumption abroad)；
3. 商业存在(Commercial presence)；
4. 自然人流动(Presence of natural persons)。
同时在各个服务领域的具体服务承诺中，按照“市场准入限制”（Limitations on Market Access）、“国民待遇限制”（Limitations on National Treatment）和“其他承诺”（Additional Commitments）三栏进行承诺分类。具体如下：
(一) 市场准入限制
市场准入限制中：
1. RCEP承诺表对跨境交付和境外消费两种服务方式均没有限制，这两点和附件9保持一致。
2. 商业存在服务方式中，外国律师事务所只能以代表处方式运作，同时业务范围的核心是应只能就其所在国/地区的法律进行解释。
这两点与附件9保持一致。附件9和RCEP承诺表的主要变化在地域限制放开条款。附件9中，这一部分做了较长篇幅的描述，而在RCEP承诺表中，这部分内容已经不再加入。这反映了过去近20年间中国法律服务业对外开放的发展。
事实上，在中国入世后很短时间，中国政府于2001年12月22日制定《外国律师事务所驻华代表机构管理条例》，将附件9中的承诺以国内法形式予以规定。
3. 对自然人流动方式，RCEP承诺表与附件9保持一致，即除水平承诺中的内容外，不作承诺。
(二) 国民待遇限制
国民待遇限制中，在所有四个服务方式中，RCEP承诺表均与附件9保持一致，即：
1. 对跨境交付和境外消费两种服务方式没有限制。
2. 对商业存在方式中，（外国律师事务所驻华代表处的）所有代表在华居留时间每年不得少于6个月，代表处不得雇佣中国注册律师。
3. 对自然人流动方式，除水平承诺中的内容外，不作承诺。
(三) 其他承诺
其他承诺中，附件9没有规定，意味着在入世阶段，中国对服务业开放未做其他承诺。而在RCEP承诺表中有较多内容，主要包括：
1. 允许在中国（上海）自由贸易试验区设立代表机构的外国律师事务所与中国律师事务所互派律师；
2. 允许在中国（上海）自由贸易试验区设立代表机构的外国律师事务所与中国律师事务所建立联营关系。这一部分内容实际上也已经体现在中国政府已实现的法律服务业开放内容。
2014年1月27日，司法部发出《关于同意在中国（上海）自由贸易试验区探索密切中外律师事务所业务合作方式和机制试点工作方案的批复》（司复[2014]3号）。2014年11月4日，上海市司法局同日发布《中国（上海）自由贸易试验区中外律师事务所互派律师担任法律顾问的实施办法》和《中国（上海）自由贸易试验区中外律师事务所联营的实施办法》。
二
中国法律服务业开放现状
从对RCEP承诺表的内容看，中国在法律服务领域的开放承诺较目前已有的国内政策而言，没有任何突破。中国法律服务业的对外开放，从2014年上海推出中外律所互派律师和联营两个办法之后，近年来呈加速之势。特别是2017年1月7日，司法部、外交部、商务部、国务院法制办联合印发《关于发展涉外法律服务业的意见》（以下简称《发展涉外法律服务业的意见》），明确“稳步推进法律服务业开放。支持并规范国内律师事务所与境外律师事务所以业务联盟等方式开展业务合作,探索建立律师事务所聘请外籍律师担任法律顾问制度。以上海、广东、天津、福建自由贸易试验区建设为契机,探索中国律师事务所与外国律师事务所业务合作的方式和机制”。
在该意见基础上，各地纷纷推出地方版实施意见。以上海为例，上海市司法局等八部门于2019年11月20日出台《上海市发展涉外法律服务业实施意见》（沪司发[2018]80号），设专章要求“稳步推进涉外法律服务业开放”，“探索本市律师事务所与境外律师事务所业务合作的方式和机制,继续推动中外律师事务所联营与互派法律顾问试点推广、本市律师事务所聘请外籍律师担任法律顾问试点、对台律师事务所开放试点、沪港律师事务所合伙联营试点等工作”。
从上述文件中可以发现，目前法律服务业对外开放的主要措施仍然是三项内容：联营、互派律师及中国律所聘请外籍律师担任法律顾问。
就联营和互派律师这两项而言，除上海有七家中外律所联营安排，深圳前海存在若干粤港联营安排之外，目前全国其他省市尚不存在中外律所联营安排。
值得特别关注的是，海南省司法厅于2019年10月24日同时发布《海南省中外律师事务所互派律师担任法律顾问实施办法》和《海南省中外律师事务所联营实施办法》，成为第二个推动中外律所互派律师和联营的省份。
而在中国律所聘请外籍律师担任法律顾问这一项，即使在相关政策文件出台之前，因为各地标准不一的执行尺度，实际早已存在外籍律师在中国律所任职的情况。
三
法律服务业进一步发展的建议
从国内政治经济发展现状看，最近召开的中央重要会议包括：2020年10月29日，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提出在十四五期间，应“实行高水平对外开放，开拓合作共赢新局面”，“坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放，......有序扩大服务业对外开放，......”。最近的中央全面依法治国工作会议于2020年11月16-17日召开。根据已披露的会议精神，“牢牢把握统筹推进国内法治和涉外法治这个迫切需要，完善涉外领域立法，强化涉外法律服务保障，服务更高水平的对外开放”，是下一阶段工作的重要内容之一。
高水平高质量的开放和发展，也理应成为中国法律服务业的主基调之一。为此，建议如下：
（一）进一步落实联营和互派律师机制，提高双向合作质量
目前的中外律所联营，不论在上海，还是在前海，均存在一些可以改进的空间。应深入了解中外律师互派律师以及联营的商业规律，梳理其必要性、合规性。以上海、海南为试验田，做精做实。
这两项工作不宜也不需要在各地一哄而上，遍地开花。建议上海工作注重联营项目的合作商业实质，确保联营不超越现有法规和政策边界。建议海南工作可在现有政策基础上进一步放开，比如可考虑放松外国律师事务所驻华代表机构满三年的要求等。
在互派律师机制下，除可考虑进一步放松中外律所人数和设立年限资格限制外，还可考虑放松互派律师的职业年限要求。
（二）大力推动外籍律师出任中国律所顾问
目前外籍律师出任中国律所顾问，其最大吸引力来自于以合伙人身份参与律所管理，并享受相应权利。受限于律师法的规定，外籍律师尚无法正式登记成为中国律所合伙人。
在此情况下，可考虑在地方层面（如上海、海南）给予符合条件的外籍律师中国律所合伙人待遇，鼓励高水平外籍律师加入中国律所，提升中国律所的服务水平。
（三）推动人员双向流动
法律服务业，归根结底是人的业务。人员流动便利对这一领域的开放至关重要。建议对符合资格的中外律师给予签证便利，有利于互通与交流。
法律服务能力是重要的软实力。开放不是发展法律服务业的目的，而应通过开放，切实提高服务能力。实力终究是我们在百年未有之大变局中安然应对的底气。作者简介
黄宁宁，国浩上海办公室管理合伙人。业务领域：跨境投融资、公司并购、金融服务创新、跨境争议解决等。
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