● 社会保险和就业紧密相连，社会保险政策应当与就业政策相互配合、统筹安排。本文分析了我国近年来特别是新冠肺炎疫情爆发后的就业形势，指出社会保险费存在自身无法克服的固有缺陷，难以满足未来我国就业形势发展的需要，认为应通过“费改税”对社会保险进行全面的变革以适应我国就业形势发展的需要。
【关键词】
社会保险费 就业 养老保险 费改税
01
社会保险“费”的属性
对就业形势发展的不利影响
近年来，我国就业形势总体稳定，但也存在众多问题和挑战。一是随着信息技术的发展和专业化分工的深化，我国劳动者素质、技能与企业用工需求不匹配的问题更加突出，“招工难”和“就业难”的就业结构性矛盾进一步凸显。二是重点群体就业压力增大，超过1/3 的在外务工农民工作时间不足6 个月，将近7 000万的劳动力就业不充分。特别是2020年伊始，我国爆发了新冠肺炎疫情，短期内对我国的整个经济产生了较大的影响，使得就业压力加大。2020 年1月和2月全国城镇调查失业率分别为5.3% 和6.2%，环比分别上升0.1 个和0.9个百分点。因疫情影响，研究生复试、国家公务员面试等大型考试全部延后，企业招聘也不得不推迟，应届高校毕业生传统的就业黄金期几乎全部耗尽。同时，农民工和灵活就业人员就业形势受疫情影响也十分明显。社会保险和就业紧密相连，社会保险政策应当与就业政策相互配合、统筹安排。疫情期间，中央和地方政府已经紧急出台了包含社会保险在内的多项政策帮助中小企业减轻负担、稳定就业，并发挥了一定的作用。但是从长期来看，我国社会保险“费”的属性存在自身无法克服的固有缺陷，难以满足未来我国就业形势发展的需要。
（一）社会保险覆盖面偏低，不利于就业形势改善
《社会保险法》规定，对于基本养老保险和基本医疗保险，职工应当参加，无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险和基本医疗保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加；对于工伤、生育和失业保险，职工应当参加。可见，社会保险缴费缺乏强制性，而只有职工应当参加工伤、生育和失业保险的规定，也不利于社会保险覆盖面的扩大。覆盖面偏低会导致费率偏高、单个劳动者雇佣成本增加等问题，企业可能会被迫通过减少就业岗位来降低成本。此外，按照规定，灵活就业人员可以自愿参加基本养老保险和基本医疗保险。2018年，灵活就业人员参保人数仅占基本养老保险、基本医疗保险参保人数的10%和25%左右，而我国灵活就业人员占全部就业人员的比重为 53.5%，可见，大量的灵活就业人员游离于社会保险之外，不仅其自身缺乏保障，也降低了整个社会的抗风险能力，难以适应当前国家鼓励灵活就业的政策导向。值得注意的是，随着互联网技术和平台经济的发展，目前在“新技术、新经济、新业态”领域越来越多的劳动者为灵活就业人员，而参保率低已经成为制约“三新”就业质量的关键短板。
（二）统筹层次低，进一步加剧了地区间就业的不平衡
《社会保险法》规定：基本养老保险基金逐步实行全国统筹 , 其他社会保险基金逐步实行省级统筹。一方面，基本养老保险如能实行全国统筹，意味着不同地区间收缴政策、基金运行、信息管理、待遇享受等实现完全统一，目前政策“碎片化”的局面得到改变，使得缴费与待遇保持稳定的对应关系，保障不同地区间的横向公平和不同时期的纵向公平。此外，全国统筹后的基金可以在全国范围内归集使用，避免当前不同地区间基金结余与赤字并存的局面，同时改变资金分散不利于投资的弊端，提高资金运作收益，增强保值增值能力。另一方面，虽然《社会保险法》并未强制要求医疗保险等其他险种实行全国统筹，但以经济社会长远发展和促进就业的现实需要考虑，如果能实现全国统筹，必将推动医疗等资源的有效利用，提高劳动者的抗风险能力，增强人民群众的获得感和幸福感。
但是，我国社会保险“费”的属性对提高基金统筹层次存在制度性制约。以基本养老保险为例，推进全国统筹将遇到的困难在于，社会保险“费”的属性决定了社会保险政策的制定权归于省级行政区及以下，“各自为政”导致很难实现全国范围内政策的统一，制约着社会保险基金统筹层次的提高。从就业的角度分析，政策的“碎片化”将进一步加剧地区间就业的不平衡。由于制度上的统筹层次低，不同地区间养老保险缴费比例、社会平均工资水平、地方政府对养老保险补贴的能力和额度均存在差异，导致发达地区在养老保险基金收入、资金运作收益、政府补贴等方面均高于落后地区，不同因素叠加作用后导致发达地区劳动者享受待遇更高，没有起到平衡收入分配、缩小地区间收入差距的作用。随着地区间经济发展程度差距的拉大，高层次人才、青壮劳动力向经济发达地区集聚的趋势愈发明显，从而导致经济欠发达地区社会保险缴费人数的比例远低于发达地区，长此以往，经济欠发达地区将出现就业人口流失、就业岗位减少、养老保险待遇降低和经济发展缓慢的恶性循环。
作为实现养老保险全国统筹的第一步，自2018年7月1日起，我国建立了养老保险基金中央调剂制度。这一制度在改善部分地区基金收支状况、缓解部分困难地区特别是退休人员赡养比较高地区的企业职工基本养老保险基金当期征缴收不抵支的问题上发挥了积极的作用。但是，基金中央调剂制度的主要作用在于支持按当地标准按时足额发放养老金，却不能从根本上克服各地区的待遇差别，进而无法从源头上改善就业不平衡的问题。由此可见，若要真正实现养老保险全国统筹，必须彻底解除社会保险“费”的属性对社会保险统筹层次提高的制约。
（三）阻碍了人才的自由流动
社会保险“费”政策和信息系统在全国范围内无法实现完全统一和有效衔接，在一定程度上割裂了统一的劳动力市场，阻碍了人才的自由流动。当人才跨区域流动时，需要分别在转出地和转入地提出申请、提交材料，等待双方审核同意、相关基金余额成功划转后，社保待遇才可以连续计算。劳动者及用人单位不但需要耗费巨大的精力和时间成本，而且一旦中间出现断缴问题，可能导致待遇重新计算，劳动者异地就业面临着较大的风险。另外，即使在同一地区，以身份界定险种降低了居民收入二次分配的效率。以养老保险最为明显，机关事业单位人员参加机关事业单位养老保险，企业职工以及自由职业者、个体工商户等灵活就业人员参加企业职工养老保险，绝大部分城乡居民则参加城乡居民养老保险，虽然国家对居民养老实行补贴，但仍改变不了收入差距不断拉大的事实。从机关和企业看，参保险种在缴费比例和待遇计算方式上目前仍有差距，而且转移接续的具体办法尚不明确。政策不统一，导致待遇水平存在差距且可能进一步拉大，违背了社会保险互助共济的应有之义，也阻碍了人才在不同行业、不同性质单位之间的自由流动。
综上分析，这些社会保险“费”固有的缺陷使其明显滞后于我国就业形势的发展需要，而税收具有的优势可以有针对性地缓解和克服以上“费”的问题，考虑实施社会保险“费改税”应该是一条可行之路。
02
社会保险“费改税”的总体思路
社会保险“费改税”是一个系统工程，不仅涉及各级财政间未来的权责分配，更关系到每一个劳动者的切身利益。多层次、广覆盖，是我国当前及今后一个时期社会保险的现实选择，也是社会保险“大数法则”发挥作用的重要前提。
（一）保持平稳过渡，兼顾差异性与统一性
目前我国的社会保险类别比较复杂，相互之间的转移接续办法尚未完全明确，这加大了社会保险“费改税”的复杂程度，同时也倒逼社会保险尽快“费改税”，将未解决的历史遗留问题纳入税收的框架下统一解决。由国家统一制定税制，可以彻底扫清社会保险基金全国统筹面临的制度性障碍，提高社会保险基金运营收益，保障收入的可持续性，解决部分地区收不抵支的问题。同时，将对地区间就业的不平衡起到持续的缓解作用，增强经济欠发达地区对企业和人才的吸引力。社会保险“费改税”后，人员身份将不再是参与社会保险的凭证，参保政策、待遇享受、负担水平、信息系统完全统一，将有力促进不同职业、不同地区间的人才流动，在全国范围内最大限度地使就业的供需相互匹配，提高我国整体就业水平和质量。
（二）扩大覆盖面，兼顾效率性与公平性
扩大社会保险特别是职工各项保险的覆盖面，是促进社会保险制度可持续发展的根本途径。扩大社会保险覆盖面是民生的必然要求，也是多渠道发展灵活就业的重要保障。应以税收的强制性，推动社会保险覆盖面的提高。在社会保险“费改税”后，需要分别设置养老保险、医疗保险（含生育保险）、工伤保险、失业保险等税目。同时，规定不可以自由选择具体税目，只能一并缴纳并享受相应待遇，以避免当前选择性参加个别险种的问题。在计税依据上，应该以收入总额为依据，原因在于目前社会保险费是以收入总额为计算缴纳依据的，有利于维持政策的稳定性。
（三）多层次参保，兼顾强制性与返还性
社会保险“费改税”后，不同税目的返还应当基于不同的理念。在养老保险上，为了鼓励大家多缴多得、长缴多得，个人退休后的待遇应当与个人账户余额、缴税年限、当地平均工资水平、退休年龄等挂钩，激励更多劳动者特别是灵活就业劳动者缴纳税收。而在医疗保险（含生育保险）、工伤保险上，待遇标准则应当一视同仁，如医疗保险是给予基本的医疗保障，如果劳动者本人有更高的医疗需要，可以采取补充医疗保险、商业保险、自我负担等手段解决。社会保险与商业保险并行，兼顾保基本与个性化的需要，为劳动者本人提供了可供选择的保障方式，也为企业根据自身实力为不同层次的就业人员提供差异化的待遇、集中财力吸引高层次人才提供了制度基础。
（四）全面提供保障，兼顾常态性与应急性
在税制设计中，应当对特殊时期、特殊群体的减免税政策予以考虑。一方面，在正常时期，为了与当前社会保险费的部分减免政策相衔接，可以对城乡低保人员、贫困人员等实行差别政策。另一方面，为应对流行性疾病、自然灾害等突发事件所引起的企业无法正常经营、收入下降、人员失业等社会问题，应当提前设置特殊时期的延缓缴纳、税率降低、免于缴纳等政策内容和时长，以便在出现突发事件时迅速启动，第一时间帮扶企业渡过难关、保障劳动者的利益。
作者：
吴笑晗 北京国家会计学院教研中心教授
周媛 山东省财金发展有限公司高级会计师
原文刊发于《税务研究》2020年第6期，因篇幅所限略有删减。
